夏邑县人民政府

商政〔2022〕40号

各县（市、区）人民政府，市城乡一体化示范区管委会，市人民政府各部门：

现将《商丘市“十四五”自然资源保护和利用规划》印发给你们，请认真贯彻执行。

2022年10月18日　　　　

（此件公开发布）　

商丘市“十四五”自然资源保护和利用规划

前  言

“十四五”时期（2021-2025年），是“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，是开启全面建设社会主义现代化新征程的第一个五年，是商丘市由高速向高质量发展、由大到强发展的转型攻坚期，是建设“强富美高”新商丘的机遇期。按照商丘市委市政府决策部署，依据《河南省“十四五”自然资源保护和利用规划》《商丘市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》《商丘市人民政府关于实施“三线一单”生态环境分区管控的通知》，编制《商丘市“十四五”自然资源保护和利用规划》，主要阐明商丘市自然资源保护与利用的主要目标、重点任务和政策措施，是实施自然资源保护和利用的行动纲领。

规划期限为2021-2025年，同时提出2035年远景目标。

一、“十三五”主要成效与“十四五”形势分析

（一）“十三五”时期主要成效。

耕地和永久基本农田保护卓有成效。“十三五”期间，耕地保护机制进一步完善，严格落实耕地占补平衡制度，有效建立耕地保护责任目标考核机制，严格执行永久基本农田保护“五不准”，形成“数量、质量、生态”三位一体的保护格局。初步划定永久基本农田储备区9.2万亩，顺利完成粮食生产功能区和重要农产品生产保护区划定，有效防止耕地“非农化”与“非粮化”。实行“增违挂钩”机制，加大违法占用耕地执法监察力度，全市违法占用耕地比率降为8.3%，违建别墅专项整治、“一河两路”专项整治走在全省前列。

林湿资源有效保护，保障作用显著增强。森林商丘建设取得新进展，被授予“国家森林城市”“全国防沙治沙先进集体”荣誉称号。编制并认真实施《森林商丘生态建设规划（2018-2027年）》，完成造林54.27万亩，森林抚育38.14万亩，均超额完成省定目标任务。建成“同心林”实践基地，进一步弘扬商丘民权林场的“河南塞罕坝”精神。农田防护林初具规模，有力保障粮食增产。宁陵金顶谢花酥梨、宁陵白蜡杆、民权葡萄、虞城杂果等十大名优经济林基地进一步完善，特色经济林产业有序发展。柘城容湖国家湿地公园、睢县中原水城国家湿地公园、虞城周商永运河国家湿地公园、民权黄河故道国家湿地公园等4个国家湿地公园均已建设完成，顺利通过国家验收。民权黄河故道湿地被核准列入《国际重要湿地名录》，成为我国64处国际重要湿地之一。

土地利用效能与保障作用有提升。创新实施“捡金豆”工程，城市建设用地节约集约利用及有效盘活成效显著，实际单位国内生产总值建设用地下降率为23.8%。重点项目保障率连续5年位居全省前列，累计征收土地12.26万亩，批准增减挂钩建新区5.34万亩，交易增减挂钩结余指标1.71万亩、资金33.05亿元。

国土空间布局不断优化。编制实施《商丘市城乡总体规划（2015-2035年）》，构建“一中心、两组团、五卫星城、百镇区、网络化”发展格局。统筹生态保护红线评估优化，初步划定生态保护红线，城镇开发边界和永久基本农田保护红线初具成果。改造脏乱差居民区和城中村，改善棚户区居民居住条件，城市基础设施承载力进一步提升，城市空间布局得到优化。

自然资源领域工作扎实开展。开展商丘市自然资源系统机构改革，组建商丘市自然资源和规划局。持续推进商丘市国土空间总体规划、“多规合一”的实用性村庄规划、各县（市、区）村庄分类和布局规划编制。完成“国土三调”和统一时点更新任务，进一步夯实自然资源保护和利用的工作基础。深入落实“放管服效”改革要求，推进政务服务网上全流程办件工作；推进“审、证、验”合一，提高自然资源审批办事效率。

（二）存在的问题。

“十三五”期间，我市自然资源保护和利用仍有一些突出问题，主要表现在：

一是自然资源保护和利用矛盾突出。耕地和永久基本农田保护压力仍然较大，林湿保护与利用仍需加强。保障粮食安全、维护生态安全和促进社会经济发展需要有效统筹协调。自然资源不合理开发、粗放利用等问题仍然存在，低效建设用地仍需盘活，节约集约水平仍有提升空间，面向绿色低碳、清洁高效、可循环的资源利用方式仍然存在短板。

二是自然资源改革创新任务艰巨。国土空间治理体系尚未完全建立，各级各类国土空间规划编制尚未完成，国土空间用途管制制度尚需完善，自然资源保护利用格局仍需优化。全民所有的自然资源资产产权制度体系尚待完善，自然资源管理体系需进一步构建。

三是自然资源管理的基础支撑能力有待提升。自然资源统一调查和确权登记工作刚刚起步，各类数据有待整合完善，面向自然资源的防灾减灾与科技创新仍有较大提升空间。

（三）“十四五”面临的形势。

“十四五”时期，保资源要求将越来越严、保发展任务将越来越重、保生态标准将越来越高、保安全责任将越来越大、保提升能力将越来越迫切。在内生动力和外在因素的多重作用下，自然资源事业迎来重大机遇，也面临着新的挑战。

多重战略叠加促发展。我市即将开启社会主义现代化新征程，黄河流域生态保护和高质量发展、新时代中部地区高质量发展、淮河经济带等国家战略叠加，“五区一群”等国家战略平台加快实施，“豫东承接产业转移示范区”建设加快推进，“新兴工业城市和区域商贸物流中心”、“七个强市”的发展方向基本确定，在区域性中心城市基础上积极申建创建河南副中心城市迎来机遇。工业化、城镇化、市场化进入发力期，各项积极因素加速集聚，诸多机遇和有利条件作用于未来发展。这就要求商丘市充分发挥区位和国土空间的承载优势，提高自然资源对社会发展的保障能力，推动各项战略稳步落实。

新一轮空间规划即将出台。从全国层面来看，全国、省、市、县、乡镇“五级”国土空间规划编制将全面完成，规划实施将全面开展，国土空间规划体系进一步完善。就我市来看，“东扩、西延、南优、北强”城市发展格局等空间发展轮廓已然明晰，空间战略及精准管控措施的落实面临挑战。依据规划，统筹生态、农业、城镇等空间布局优化，加强“三区三线”管控，制定差别化的国土空间管控措施，促进自然资源服务高效化、均等化等任务需进一步落实。

生态文明建设提出新要求。“十四五”时期是生态文明建设的深化期，是“森林商丘”建设的后发期，是黄河故道生态质量提升的关键期，是打造“美丽商丘”的攻坚期。新时期内，人民群众对优质生态产品的需求日益增长，这就要求针对黄河故道、商丘民权林场等重点区域开展整体保护、系统修复、综合治理，持续提升重点区域生态环境质量。

二、自然资源保护和利用的总体要求

（一）指导思想。

坚持以习近平生态文明思想为指引，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，落实省委省政府工作部署，坚定不移把握新发展阶段、贯彻新发展理念、融入和服务新发展格局。牢固树立绿水青山就是金山银山、山水林田湖草沙是一个生命共同体的理念，积极履行自然资源“两统一”核心职责。贯彻河南省第十一次党代会确定的锚定“两个确保”、实施“十大战略”的总体要求，科学谋划，统筹兼顾，促进自然资源整体保护与高效利用，优化国土空间开发保护格局，深化自然资源管理改革创新，推动自然资源治理体系和治理能力现代化，为谱写“强富美高”新篇章提供强有力支撑。

（二）基本原则。

坚持党的统一领导。坚持和加强党对自然资源工作的全面领导，把党政工作贯穿于自然资源工作全过程。落实“党政同责”，充分发挥党的领导在自然资源保护与利用中统领全局、协调各方的积极作用。

坚持以人民为中心的理念。树立以人为本的核心思想，把人民群众利益放在自然资源工作的首要位置。从社会全面进步和人的全面发展出发，科学布局生产、生活、生态空间，改善人居环境质量，不断满足人民日益增长的美好生活需要，提升人民群众的获得感。持续提升自然灾害监测预警能力，保护人民生命财产安全。

坚持保护优先与绿色发展。以新时代生态文明思想为指引，以“两山”理论、“生命共同体”理论为核心，以生态保护红线、环境质量底线和资源利用上线为基本底线。坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，认真贯彻节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，推进自然资源全域全要素和整体化保护、节约集约和可持续利用。

坚持资源高效与合理利用。提高自然资源节约集约利用水平，合理降低资源消耗强度，坚持资源利用的质量、效益双并行，助推资源利用方式的加速转变。发挥市场在资源要素配置中的积极作用，完善自然资源要素市场化配置体制机制，促进要素有序流动，提高要素配置效率。发挥政府在资源要素配置中的监管作用，维护自然资源所有权和使用权，实现自然资源利用的生态、经济、社会效益相统一。

坚持系统思维与创新引领。从系统性、整体性出发，坚持“山水林田湖草沙”一体化治理。以保护、修复和利用三位一体，开展自然资源全域、全要素、全生命周期保护利用工作。不断深化自然资源重点领域和关键环节改革，坚持政策创新、技术创新、协同创新，推进自然资源治理体系和治理体系现代化，强化自然资源要素对全市高质量发展的支撑保障作用。

（三）主要目标。

面向自然资源有效保护与节约集约利用，面向自然资源改革创新，面向自然资源治理体系和治理体系现代化，提出到2035年，土地、矿产、森林、湿地等自然资源保护和利用水平全面提升，形成集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间、水清岸绿的生态空间。绿色低碳、清洁高效的自然资源利用体系全面建立，实现碳达峰，推进碳中和。自然资源管理高效有序，自然资源基础支撑能力更为坚实，到2025年目标如下：

自然资源保护水平进一步提升。严格保护耕地资源，到2025 年末，耕地保有量、永久基本农田保护面积不低于省定目标，高标准农田建设面积不低于155万亩。严格落实黄河地表水饮用水源保护区、各县（市、区）地下井群饮用水水源保护区保护措施，水质达到Ⅲ类标准。加强林地和湿地资源保护，到2025年末，森林覆盖率达到17.36%，湿地保护率达到25.6%，完成梁园黄河故道国家湿地公园建设，并新增4个湿地公园。

资源要素供给能力和利用效率进一步提高。建设用地供给总量和强度有效管控，保障更加精准高效，新增建设用地总量不高于河南省指标要求，存量建设用地盘活率每年达到15%以上，批而未供和闲置土地问题从源头减少。建设用地效益进一步提升，单位GDP使用建设用地下降率达到省控要求。矿产资源综合利用水平不断提高，能源利用结构更加合理，可再生能源利用比例进一步提高，地热、矿泉水资源可用储量逐年增加。

生态系统整体质量进一步改善。以“黄河故道与大运河”为主动脉的森林水系生态网初步形成。水土流失防治体系建设继续推进，全市水土流失得到有效控制，沙化土地进一步治理。多举措控污治污，碧水保卫战成效显著，全市地表水国省控考核断面水质、县级以上及乡村集中式饮用水水源保护地水质进一步改善。黄河故道湿地生境有效修复，生物多样性保护持续加强，青头潜鸭、震旦鸦雀、小天鹅等濒危鸟类数量持续增长。到2025年，建立较为完善的生态环境分区管控体系，生态环境治理能力现代化水平显著提升，城乡人居环境明显改善。

国土空间开发保护格局进一步优化。以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度基本形成。“三级三类”空间规划编制完成并全面实施，“核心引领，两翼双轴，一带四板块”的国土空间开发保护格局基本形成。新型城镇化战略深入推进，城市空间格局进一步优化，功能配套设施和公共服务体系更加完善，城市能级和质量进一步提升。

自然资源治理能力基本实现现代化。归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度全面建立。统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的管理体制基本形成，自然资源统一调查监测及确权登记全面展开。地理信息数据进一步完善，形成现代化测绘地理信息服务保障新局面，对自然资源业务支撑能力进一步提升。

三、构建整体化的自然资源保护体系

（一）严格落实耕地和永久基本农田保护制度。

压实耕地保护责任。健全完善耕地保护组织领导机制，明确市、县、乡、村四级耕地保护责任主体。对各县（市、区）政府（管委会）继续推行年度自查、期中检查、期末考核相结合的考核办法，在耕地数量质量、永久基本农田保护、耕地占补平衡、高标准农田建设、耕地保护制度建设等方面开展耕地保护责任目标考核。完善协同联动机制，落实自然资源和规划、农业、林业、统计、审计、监察等各部门耕地和永久基本农田保护职责。

强化耕地保护措施。加强国土空间规划引导作用，有序开展管控性保护，严格落实永久基本农田特殊保护制度。进一步规范城乡建设用地增减挂钩、补充耕地、高标准农田建设、土地复垦等相关项目管理，探索“数量、质量、生态”三位一体的耕地保护和提升机制。针对农村乱占耕地建房、项目未批先建、挖田造湖、挖湖造景、“大棚房”、耕地“非农化”“非粮化”“撂荒闲置”等重点问题，开展专项整治行动，以“长牙齿”的硬措施进一步加大耕地保护执法监管力度。

完善耕地保护激励机制。研究制定商丘市永久基本农田保护补贴办法，进一步完善耕地保护补偿机制。加大永久基本农田保护区、粮食生产核心区、高标准农田建设区等涉耕保护区域的奖补力度。针对农村集体经济组织、国有农用地使用权单位、国有农场及实际承担保护责任的单位等履行保护义务的主体，探索差别化分类补贴标准。

（二）推进自然保护地建设。

建立自然保护地名录，明确保护范围。以保持生态系统完整性为原则，遵从保护面积不减少、保护强度不降低、保护性质不改变的总体要求，对自然保护地开展整合归并优化。将整合优化后5处湿地公园、3处森林公园、1处地质公园等自然公园依法依规建立商丘市自然保护地名录。针对已完成建设但未纳入自然保护地整合优化名录和新建的自然保护地，根据相关规定和实际情况对商丘市自然保护地名录进行补充。以国土空间规划为基础，明确自然保护地的边界范围、保护对象及保护措施。

完善自然保护地管理。明确市、县（市、区）、乡镇（办事处）分级管理职责，探索公益治理、社区治理、共同治理等保护方式。依据相关规定对各自然保护地勘界定标，与生态保护红线衔接，在重要地段、重要部位设立界桩和标识牌。清晰界定区域内各类自然资源资产的产权主体，划清各类自然资源资产所有权、使用权的边界，明确各类自然资源资产的种类、面积和权属性质。

加快自然保护地现代化建设步伐。以自然保护地分布为基础，推动全域生态廊道选址与建设，提高各自然保护地连通性，打造以自然保护地为骨干的商丘市全域生态网。以自然修复为主，辅以必要的人工措施，对自然保护地内重要栖息地、废弃地进行修复。加强保护管理设施建设，提高管理队伍技术水平。适时制定自然保护地控制区经营性项目特许经营管理办法，建立健全特许经营制度，探索原住居民从事环境友好型经营活动模式、各自然保护地的生态产业模式，鼓励社会资本投资自然保护地建设。

落实自然保护地生态环境监督考核。建立自然保护地生态环境监测与管理机制，完善区域内监测的硬件和软件设施，适时开展针对性的评估工作。持续落实“绿盾”自然保护地强化监督专项工作，及时发现涉及自然保护地的违法违规问题，建立相应问责机制。

（三）持续开展林地和湿地保护工作。

持续开展森林商丘建设。加快国土绿化提速行动，确保森林商丘建设任务基本完成。加快推进平原林网化，为确保粮食安全筑牢“绿色屏障”。加快推进城市园林化，打造市民休闲地、城市后花园。加快推进乡村林果化，推进“四旁”绿化，发展特色林果产业，建设森林乡村、森林特色小镇。加快推进廊道林荫化，在符合相关规划的前提下，合理进行骨干河流和铁路、高速公路、国道、省道等廊道沿线绿化。

推动湿地修复与可持续利用建设。以大运河及黄河故道沿线湿地为重点，统筹开展湿地生境保护修复、水土流失综合治理和文化遗产保护利用。开展流域面积50平方公里以上69条河流定界。围绕河道侵占、岸线改造、动物栖息地破坏、水体污染等突出问题，加强湿地生态修复。依靠商丘市湿地旅游资源较丰富的优势，大力推进湿地生态旅游建设，适时推进湿地生态旅游示范区、湿地生态农渔生产示范区等建设，促进湿地资源可持续利用。

全局谋划以“林田湿”一体化保护为重点的商丘市生态修复重大工程。以自然资源调查、国土空间规划等为依据，协同解决林地、耕地、湿地等布局冲突，坚持“田水路林村”一体化修复观，探索“林田湿”为重点的典型农区特色生态修复模式。基于商丘市自然地理大格局，把握黄河故道、大运河遗址、周商永运河等重点区域定位，统筹全域谋划商丘市生态修复重大工程。鼓励采取以工代赈的方式吸纳本地人员参与工程建设与管护，增设管护公益就业岗位，促进生态脱贫，助推乡村振兴。

    四、构建精准化的自然资源供给保障体系

（一）强化自然资源总量管理。

严控建设用地总量规模。根据市级国土空间规划的总体管控要求，从严控制建设用地规模，统筹科学划定城镇开发边界，合理设定建设用地总量和强度的规划目标、管控目标。严格执行土地使用标准、定额标准和控制标准。创新土地综合开发利用模式，完善土地复合利用、立体开发相关政策。到2025年，全市建设用地总面积控制在省定目标以内。

严控矿产开采总量。保持煤炭开采总量与经济、社会发展需求相适应。优化调整产品发展方向，开发高技术含量、高附加值的新产品，延长产业链。加大地热、矿泉水、非常规天然气等清洁能源矿产调查评价和勘查开发投入。至2025年全市年开采矿石量、地热、矿泉水得到有效控制。

（二）全面提升土地资源节约集约利用水平。

重点项目用地精准高效。围绕省、市重点项目，科学编制土地保障和用地计划，全力保障重点项目和民生工程的用地需求。新增建设用地指标首先保障中心城区高质量发展、乡村振兴等重大发展战略落地实施。

深入开展“百园增效”行动。打牢开发区规划“一张图”、用地政策体系“一张网”两项基础。打赢存量低效用地盘活、“标准地”出让两场攻坚战。创建开发区土地高效利用示范区，促进节地水平、产出效益双提升，助推开发区“二次创业”和县域经济高质量发展。厘清全市开发区批而未供土地、闲置和低效用地的底数，按照“一宗一策”的原则提出处置措施。加快处理批而未供土地，妥善处理闲置土地，分类推进低效工业用地再开发。

切实提高土地利用率，推进土地使用制度改革。全面落实“增存挂钩”制度，以盘活利用存量建设用地为主攻方向，推动节约集约用地向纵深发展，缓解建设用地供需矛盾，发挥土地利用计划的调控作用。积极引导使用未利用地和废弃地，鼓励使用地下空间。发挥市场在资源配置中的决定作用，深入推进土地使用制度改革。全面完成全市国有农用地基准地价、集体建设用地和农用地基准地价、城镇标定地价制定及更新工作。完善土地二级市场交易，推动土地征收成片开发、农村集体经营性建设用地入市等工作。

助农发展，优化用地结构。以农村居民点整治为重点，加快推进农村低效建设用地整治和农村宅基地有偿使用制度改革，控制农村居民点规模，优化镇村用地结构和布局，实现农村建设用地减量化，促进资源要素在城乡之间开放和流动。重点对农产品加工流通、农村休闲旅游等农村产业用地给予保障。因地制宜合理安排农村建设用地规模、结构、布局及公共服务设施、基础设施。

（三）转变自然资源开发利用方式。

全面提高资源利用效率。严格落实能源消费总量和强度“双控”制度，探索建立用能预算管理体系，试行区域能评。深入推进资源总量管理，主抓水资源节约集约、土地资源节约集约等相关领域，促进经济社会发展与全面绿色转型。

促进能源高效利用升级。落实河南省“内节外引”能源发展战略要求，加快调整能源结构，完善输配网络，着力构建清洁低碳、集约高效的现代能源产业体系。积极发展风电、光电、地热、新能源、生物质能等清洁可再生能源。加快分布式光伏应用产业发展，努力打造光伏产业基地。完善农村新能源技术服务体系，积极开展绿色能源示范县、乡镇建设，支持永城市开展农村能源革命试点。力争到2025年，全市新能源和可再生能源在一次能源生产中的比重显著提高，风能、太阳能等可再生能源发电装机容量达到300万千瓦以上。

明确优势矿产勘查方向。根据我市优势矿产资源的特点，明确重要矿种勘查方向，科学划定矿产资源重点勘查区，合理调整矿产资源勘查开发方向，加大清洁能源矿产调查评价和勘查，弥补空白领域。以优质无烟煤和地热资源为依托，建立低碳高效的煤炭和清洁能源开发基地。

（四）完善自然资源全生命周期管理和循环利用机制。

进一步加强土地保护、开发与整治修复项目全流程规范化实施。借鉴土地管理经验，探索完善自然资源规划、审批、供应、利用、登记、储备全流程、全过程、全周期管理机制，依法从整体角度消除监管漏洞。推进自然资源供给创新，助力新旧动能接续转换、资源结构调整、转型升级和全面深化改革，创新自然资源可持续利用开发模式。

五、构建系统化的国土空间治理体系

（一）强化国土空间规划战略引领。

推进“三级三类”国土空间规划编制与审批。按照自然资源部、河南省自然资源厅时间节点要求，高标准完成商丘市国土空间总体规划、县级国土空间总体规划、乡镇级国土空间总体规划编制。统筹推进商丘市城镇开发边界内集中建设地区的详细规划编制，有序推进“多规合一”的实用性村庄规划编制，根据实际需要编制各类专项规划。

补充完善相关政策法规，协同推进规划实施。适时出台商丘市地方法规，开展地方标准化体系建设。针对黄河故道、大运河及其他重要河湖湿地颁布相关条例、实施方案，促进上位规划有效传导。实施“三线一单”生态环境分区管控，持续推进落实“一条例四方案”，筑牢商丘美丽国土空间。

定期监督规划实施，严格规划许可管理。加快商丘市国土空间基础信息平台及“一张图”实施监督信息系统建设，探索建立国土空间规划的动态监测评估预警和实施监管机制。按照国家、省、市工作部署，定期开展国土空间规划评估工作，并结合评估结果调整完善国土空间规划。推行在城镇开发边界内的建设实行“详细规划+规划许可”的管制方式，在城镇开发边界外的建设实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。针对黄河故道、商丘古城等特殊保护区域，因地制宜建立规划许可制度，强化规划许可管理。

（二）落实国土空间用途管制制度。

分类施策，强化生态空间用途管制。立足于资源环境禀赋，以“双评价”等为依据划定生态保护红线，主要位于湿地公园、森林公园、地质公园等自然保护地内，主要功能以水源涵养为主。以生态保护红线、自然保护地为边界，对各类生态空间实行分类管控措施：生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合现行法律法规前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动；生态保护红线外的重要生态功能区域，原则上按限制开发区域的要求进行管理；具有生态功能的农用地和未利用地，按“山水林田湖草”一体化的原则纳入生态空间用途管制范畴。

狠抓落实、质量并重，保护农业生产空间。按照保质保量要求对永久基本农田核实整改补足，全面落实河南省下达的永久基本农田保护任务，实行严格的永久基本农田保护和耕地占补平衡制度。以土地管理法及实施条例为基础，以农村乱占耕地建房“八不准”、防止耕地“非农化”和“非粮化”等政策为依据，针对商丘涉农区域研究制定农业空间用途管制细则。

节约集约、绿色发展，管控城镇空间。在确保粮食安全、生态安全等资源环境底线约束的基础上，坚持节约集约、紧凑发展的原则，基于自然地理格局和城市发展规律，结合商丘本地实际，因地制宜划定城镇开发边界。以城镇开发边界管控城镇和产业园区建设规模：城镇集中建设区内允许开展城镇开发和集中建设；城镇弹性发展区内满足特定条件下方可进行城镇开发和集中建设；特别用途区原则上禁止任何城镇集中建设行为，实施建设用地总量控制。以国土空间规划为依据，在城市品质提升方面适时制定城市风貌、开发强度、产业准入等管控细则。根据入驻项目投资规模、生产需要、行业性质，合理科学确定投资强度、建筑密度、绿地率等标准，探索灵活多样的供给方式，确保项目早日落地、早见成效。

（三）推进区域协调和城乡融合。

推动区域协同发展，拓展中心城市发展空间。加快完善“公铁空水”立体综合交通网络，巩固全国交通枢纽地位，促进豫鲁苏皖四省八市互联互通。落实省委“三区协同”战略，提升商丘区域中心城市规模能级，联动建设郑洛西高质量发展合作带、对接沪宁合科创走廊，融入中原—长三角经济走廊发展。引导城市科学布局、合理增长，拓展发展空间，全面形成商虞宁一体化的新格局。

促进城乡融合与布局优化，助推乡村振兴。坚持“中心引领、轴向发展、整体提升”的思路，优化市域空间结构。持续开展“千万工程”示范创建工作，加快村容村貌提升、农村生活污水治理、农村改厕、农村垃圾治理等农村人居环境整治工作。完善乡村水、电、路等基础设施，实施“数字乡村”战略，优化教育、医疗、文化等公共服务资源配置。

（四）优化市域自然资源保护和利用格局。

按照“一带一网两环五区多廊道”优化商丘林业布局。“一带”即黄河故道生态林带；“一网”即农田防护林网；“两环”即商丘中心城区环城林带和县（市、区）环城林带闭合圈；“五区”即城区、镇区、景区、库区、开发区绿化；“多廊道”即铁路、公路、重要河流沿线绿化带建设。优化林业生产力布局，以森林为主体，系统配置森林、野生动植物栖息地等生态空间。

按照“一河七湖三湿地”优化黄河故道生态廊道布局。“一河”即黄河故道；“七湖”即任庄（鲲鹏湖）、林七（秋水湖）、吴屯（龙泽湖）、郑阁、马楼、石庄、王安庄水库；“三湿地”即民权黄河故道国家湿地公园、梁园黄河故道国家湿地公园、虞城周商永运河国家湿地公园，以湿地修复为主，系统开展沿线生态廊道建设。

（五）开展全域土地综合整治。

以国土空间规划、村庄规划等相关规划为依据，持续推进民权县、柘城县等试点全域土地综合整治实施方案编制与完善。加强试点区域可行性分析与评估，按照因地制宜、实事求是、客观准确的原则设定各项目标任务，确保整治目标可量化、可统计、可考核。结合省部工作部署，推广试点经验，有序开展全域土地综合整治工作。

六、构建法制化的自然资源管理体系

（一）全面落实自然资源资产产权制度改革要求。

健全自然资源资产产权体系。以调查监测和确权登记为基础，以完善自然资源资产产权体系为重点。坚持确权登记法治化，逐步实现自然资源确权登记全覆盖。落实土地所有权、承包权、经营权“三权分置”。加快推进建设用地地上、地表、地下分别设立使用权，促进空间合理开发利用。落实国家矿业权制度改革政策，开展采矿权抵押权能研究，完善探矿权、采矿权与土地使用权衔接机制。

落实全民所有资源资产所有权代理机制。进一步完善土地、矿产等自然资源有偿使用制度。落实国家、河南省相关要求有序开展自然资源资产清查，研究建立适用于全市的自然资源资产价值体系。开展部署全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点，探索编制商丘市级政府代理履行所有者职责的自然资源清单，明确履行主体、代履行主体、行权履职内容，探索创新委托代理收益分配制度和管理方式。

强化全民所有自然资源资产管理。完善自然资源资产收益管理制度，开展收益管理探索，结合全民所有自然资源资产有偿使用制度改革，分资源种类研究体现所有者权益的收益管理政策，逐步完善资源价格形成机制。建立科学合理的自然资源资产管理考核评价体系，并与生态文明建设目标评价考核、领导干部自然资源资产离任审计等工作做好衔接。

健全自然资源资产监管机制。落实市、县政府向同级人大报告全民所有自然资源资产情况的制度，接受权力机关监督。完善自然资源资产产权信息公开制度，强化社会监督。建立科学合理的自然资源资产考核评价体系，严格落实党政领导干部生态环境损害责任追究办法。

（二）深化自然资源行政审批制度改革。

持续深化“放管服效”改革，进一步优化营商环境。坚持问题导向、目标导向和结果导向，深化“放管服效”改革存在的困难和问题，围绕重点领域、重要环节和群众反映的突出问题，克难攻坚、抓紧解决。努力在优化营商环境、“互联网+监管”系统建设、网上政务服务能力提升上实现新突破。

深入推进政务改革。全面推进自然资源管理权限范围内审批、服务、办事事项的梳理和清理，下放行政审批权限，简化行政审批程序，减少申请材料，推进自然资源审批标准化工作。扎实推进“一网通办”前提下“最多跑一次”的改革。加快建设“豫事办”分厅，加大“数字商丘”和“商通办”APP推广力度，扩展互联网政务服务功能，增强基层“互联网+政务服务”能力。

（三）提升自然资源行政执法能力。

持续开展基层执法培训，促进自然资源规范化、高效化执法。充分利用大数据等建立基础数据库，提升监督管理效能。加快推进“田长制”实施和覆盖全市的“天眼”系统建设，全面提升预防和打击各类违法违规行为效能。

七、构建智慧化的自然资源基础支撑体系

（一）全面开展自然资源统一调查、监测评价和确权登记。

开展自然资源调查监测。落实国家、省、市相关工作部署，按照相关标准规范，对商丘市自然资源种类、数量、质量、空间分布等情况进行调查。加快构建并完善自然资源动态变化监测体系，按“一张底版、一套数据和一个平台”的要求，持续推进商丘市自然资源调查监测数据库建设。以自然资源调查监测成果为基础，适时开展自然资源分析评价。

推进自然资源统一确权登记。以不动产登记为基础，充分利用国土调查成果，逐步对水流、森林、山岭、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等全部国土空间内的自然资源进行确权登记。坚持市县统筹、权责清晰的原则，明确确权登记工作主体、工作范围。以全国自然资源登记信息系统为平台，强化自然资源确权登记信息化建设。到2022年底基本完成全市重点区域自然资源统一确权登记，2023年及以后，通过补充完善的方式逐步实现自然资源确权登记全覆盖。

（二）提升基础测绘支撑能力与信息化水平。

完善“空-天-地-网”一体化的自然资源调查监测技术体系，建设河南省自然资源卫星应用技术中心商丘市分中心，深入开展“北斗+”融合应用，为自然资源监测监管“早发现、早制止、严查处”工作机制提供技术支撑，保障自然资源监测监管的智能化、精准化、全面化。协同推进“智慧城市”建设，依托“5G+”、“时空大数据云平台”等基础工程，实现全生命周期自然资源智慧化保护与利用。推进以地下资源层、地表基质层、地表覆盖层和管理层为基础的实景三维商丘建设，加快1:1000-1:2000全域高精度基础地理信息生产与更新，开展“天地图·商丘”数据融合工作，增加自然资源数据丰富度。

（三）加强自然资源科技创新。

加快自然资源关键技术科研攻关，聚焦黄河故道生态修复、地热高效开采与利用、国土空间优化管控等领域核心关键技术研发与应用。推动科技创新平台建设，力争在地热地质、土地利用、地下水观测等领域建设若干野外观测基地。鼓励商丘科学技术研究院、商丘市农林科学研究所等本地科研院所在自然资源领域开展科技创新，加强与省内外高校、科研机构、创新创业团队、高层次人才的合作交流。

（四）提高自然资源防灾水平。

增强地质灾害防治能力。实施永城市地质灾害年度调查更新，着重开展塌陷区的农村宅基地安全隐患排查整治工作。完善地质灾害监测预警体系，对市域内地下水超采严重区域实施地面沉降监测，协助省厅开展预警预报体系建设。分区施策，加强地质灾害综合治理，根据地质灾害隐患点实地情况，选择有序搬迁、工程治理、更新维护等治理措施。

加强林业防火灭火与有害生物防治。健全林业防火灭火体系，结合智慧林业试点建设，启动“森林智眼”防火视频监控系统建设，全面推广“防火码”。加大林业火灾预防与扑救宣教力度，开展林区防火道路、防火蓄水池、防火墙、生物防火林带、工程阻隔网等建设和林分改造优化，建立以林区防扑火专业队伍为主、林区防扑火半专业队伍为辅的森林防扑火队伍。在重点林场开展春尺蠖、杨小舟蛾、星天牛、美国白蛾、加拿大一枝黄花等有害生物专项调查监测，加强有害生物管控，建立有害生物入侵联防联治和社会化防治机制。

八、加强规划实施保障

（一）加强组织领导。

坚持党对自然资源工作的集中统一领导，推动“两个维护”在自然资源工作中落地见效，充分发挥党政工作在推动“十四五”自然资源保护和利用规划实施中的保障作用。成立市县衔接、部门联动的工作专班，推进相关目标任务稳步实施。

（二）注重规划衔接。

建立由国土空间规划、国土空间生态修复规划、矿产资源规划、林业规划等相关规划组成的自然资源规划体系，确保规划的发展理念、主要目标、重大任务和重点工程落到实处。加强与省级、市级相关规划的衔接，强化政策制定和实施的协调配合。

（三）强化实施监督。

完善自然资源统计体系，开展规划实施情况动态监测、中期评估和总结评估，将年度目标任务完成情况纳入自然资源和规划部门考核。充分利用互联网新媒体平台，构建公众全过程参与机制，发挥公众在规划实施监管等过程中的积极作用。积极争取发展改革、财政等部门支持，切实做好项目立项、资金筹措、风险评估、过程监管等，确保自然资源保护利用重大工程取得预期成果。

（四）优化人才队伍。

充分利用好系统内队伍，发挥各自专业优势，分工推进自然资源保护与利用的各项任务实施，形成严密有序的组织体系。注重自然资源相关工作培训，多渠道培养自然资源科技人才、管理人才和专业人才，优化知识结构和专业结构，多举措提升队伍专业水平、依法管理水平和政治业务素质。